盐城市全面推进依法行政工作领导小组关于全面推行行政指导工作的实施意见

各县（市、区）人民政府，市开发区、城南新区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

为深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《江苏省人民政府关于加快推进法治政府建设的意见》和《省全面推进依法行政工作领导小组关于印发全面推行行政指导工作的意见的通知》精神，认真落实省全面推行行政指导工作推进会的部署要求，现就我市全面推行行政指导工作提出如下实施意见：

一、充分认识推行行政指导工作的重要意义

行政指导是指行政机关为有效实现行政目的而实施的引导、指点、教育、劝告、建议等非强制行为，是对传统行政管理方式和执法方式的重要变革和补充。

近年来，我市各级行政机关坚持按照科学发展观的要求，围绕中心、服务大局、突出重点，主动适应经济社会发展对行政管理方式提出的新要求，在探索柔性执法方面进行了一系列大胆有益的尝试，如推行“开门审案、阳光执法”、“全程说理式执法”、“互动式行政执法”等等，均取得了良好的成效，实现了法律效果和社会效果的有机统一。但是，我市依法行政工作仍存在薄弱环节，行政管理方式改革仍有很大的空间。从政府行政管理效能出发，如何创建新型的行政管理方式，更好地为经济社会发展服务，成为各级行政机关今后工作的重点课题。随着我国法律制度体系的进一步完善，公民依法维权意识不断增强，传统的以处罚、强制、审批等刚性手段为主的行政管理方式，有时很难有效达到行政管理目的。而行政指导作为一种柔性、灵活和有效的行政管理方式能够很好地适应当前经济发展形势和社会变革的需要，可以大大减少行政相对人由于不熟悉法律规定而造成的失当行为，从而减少行政争议，提高经济社会运行效率，降低运行成本，促进社会和谐稳定；可以扩大政府与民间沟通互动渠道，使政府的政策、决策更加符合经济社会发展的客观规律，更加切合实际需要，更加有利于促进经济社会的发展，有效的增强发展的稳定性、协调性、普惠性和可持续性。全面推行行政指导，对于有效化解行政机关与行政相对人之间的矛盾冲突、树立行政机关的良好形象、打造服务型政府具有十分重要的意义。

二、推行行政指导工作的指导思想、工作目标和基本原则

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领全局，围绕我市“苏北领先、全省争先”的科学和谐发展的工作目标，充分运用行政指导手段，创新行政管理模式，提高行政管理效能，提升服务企业、服务基层、服务发展的能力，为我市经济社会发展创造良好的法治环境。

（二）工作目标

2013年上半年，市主要行政执法部门全部建立行政指导制度，推行行政指导工作；2013年年底前，全市各级行政机关全部建立行政指导制度，全面推行行政指导工作。

 （三）基本原则

1、自愿原则。行政机关实施行政指导要充分尊重行政相对人的自主选择，以自愿为前提。不得强制或变相强制行政相对人接受行政指导，不得因行政相对人拒绝接受行政指导而对其采取不利措施。

2、合法原则。行政机关应当在法定职权范围内实施行政指导，所实施的行政指导行为不得违背法律精神和原则，不得侵害行政相对人的合法权益。

3、合理原则。行政机关实施行政指导时，应从实际出发，尊重经济社会发展规律，适应本地特色、职能特点和执法环境的需要，科学构建行政指导项目体系。同时，行政机关要考虑到行政相对人的主观和客观因素，综合考虑经济与社会效益，尽量避免给行政相对人带来不必要的负担。

4、必要原则。如果采用柔性行政行为能够实现行政管理目的，行政机关就不能为显示权力而实施刚性行政行为。同时，如果实施行政指导的客观依据不存在，行政机关不能为规避行为的法律责任而实施行政指导。

5、便民原则。行政指导的实施程序应当简明高效，针对不同类型事项，采取灵活多样的方法，为行政相对人提供优质服务。

6、公开原则。行政机关实施行政指导要对行政相对人公开行政指导的内容、形式，切实保障其知情权、参与权和救济权。

三、推行行政指导的工作方式、工作制度和工作规范

（一）工作方式

各级行政机关在实施具体行政指导时，可以根据各自不同特点，综合运用政策辅导、走访约见、规劝提示、奖励引导、示范推荐、信用公示、信息披露、警告告诫、案件回访、行政建议等方式开展行政指导工作。

除以上行政指导方式外，在符合实施行政指导基本原则要求的前提下，各级行政机关可以积极探索更多的行政指导实施方式，还可以将多种形式的行政指导加以组合，对特定行政相对人或者特定行为、特定对象进行综合指导。

（二）工作制度

1、建立健全信息发布、提示制度。在现代信息社会中，及时、准确、完整的信息对一个公民、企业或者社会组织来说至关重要。而行政机关因其地位、职能、工作性质、人员素质等特殊性，在信息的收集、整理和运用方面具有特殊优势。行政机关要建立健全属于法定职权以内的各种行政信息发布、提示制度，为行政相对人提供优质的信息服务，正确引导行政相对人的行为选择。

2、建立健全行政指导行为公开制度。公开是公正的前提，行政指导行为属于行政机关行政行为之一，也应遵循公开这一行政程序制度。行政机关要建立健全行政指导行为公开制度，及时采取适当形式向行政相对人公开行政指导的目的、内容、依据、方式、对象、实施者等，切实增加行政指导行为的透明度。

3、建立健全行政约谈、劝告、告诫、说服制度。行政机关针对经济与社会管理的特殊需求，可采取书面或者口头形式对行政相对人进行约谈、劝告、告诫、说服等等，以达到预期的行政目的。为保证此类行政指导行为的效果，行政机关要建立健全行政约谈、劝告、告诫、说服制度，力求规范化，以使行政相对人明确地知晓行政指导行为的内容和要求。

4、建立健全行政建议书制度。对行政相对人在从事社会活动中因制度缺失导致违法倾向或者违法行为发生的，行政机关在依法处理的同时，以善意劝导的方式，书面向当事人或者有关主管部门提出与本机关法定职权相关的建议和意见，以促其整改和规范。

5、建立健全行政回访制度。行政机关就实施行政管理活动中的依法行政、政务公开、文明执法、办事效率、工作作风、服务质量、廉洁自律以及作出重大行政处罚、重大行政许可等方面情况，对行政相对人进行回访了解，征询和听取行政相对人对行政管理的建议、意见，并作出相应处理的规范。

6、建立健全行政指导行为的责任追究制度。当行政指导行为发生失误和造成利益损害时，如果由于行政机关的责任造成了对行政相对人的权益损害，理应得到追究。因此，行政机关要建立相应责任追究制度，以明确和追究责任，从而保护行政相对人的合法权益。

（三）工作规范

1、行政指导的一般程序。

（1）找准对象，寻求配合。经过调查了解，认为需要实行行政指导的，应告知行政相对人有关行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者等事项，与行政相对人进行沟通，取得理解和配合。

（2）深入调研、拟定方案。行政相对人接受行政指导的，行政机关结合实际与行政相对人对该指导项目共同研究，制定指导方案。

（3）采纳意见，组织实施。行政相对人采纳具体指导方案的，行政机关帮助其具体实施，努力提高行政指导的质量。

    2、行政指导法律文书格式。

行政指导法律文书格式由各行政机关自行制作，可采取多种样本。一是一个行政指导项目制作一套从受理、立项、调查、确定指导内容、行政指导效果评估、结案等系统的行政指导法律文书样本；二是在实施具体的行政指导行为时，将行政指导的过程、内容记录下来形成案卷。具体如何操作，各行政机关可根据行政指导项目内容及自身工作实际自行确定，但无论采用何种文书格式，每项行政指导行为都应当形成文字性材料，以便形成书面证据，供本行政机关备案存档或上级机关核查考核。

四、推行行政指导工作的方法步骤

根据省全面推行行政指导工作推进会的部署要求，推行行政指导工作要由点到面，突出重点，稳步推进。具体步骤如下：

1、动员部署阶段（3月下旬—4月上旬）。各级行政机关要按照本意见的要求，结合工作实际，成立领导小组，建立工作班子，拟定本行政机关行政指导工作实施方案，明确工作目标、要求、方法、步骤，并在充分征求行政相对人意见的基础上，确定实施行政指导的行政管理领域、对象以及实施行政指导具体项目，并动员部署实施。各县（市、区）可以选取实施较好的试点部门和项目召开现场推进会。

2、全面实施阶段（4月中旬—6月下旬）。各级行政机关在内部试点基础上，形成一套比较完整的本单位所有行政职权项目开展行政指导工作的实施细则和工作程序，逐步扩大行政指导实施范围，落实层级责任，明确工作要求，建立配套制度，制定行政指导项目法律文书样本，汇编成册供执法人员使用，使行政指导工作成为行政执法的有益补充。在6月底实现市主要行政执法部门全部建立行政指导工作制度。

3、总结提高阶段（7月上旬—12月底），各级行政机关对行政指导工作实施以来的成效和存在问题进行全面总结，收集编写行政指导典型案例，供学习借鉴。适时组织对下属执法机构开展行政指导工作的督查，全面总结和推广行政指导工作成效，分析存在问题进行落实整改。市全面推进依法行政工作领导小组办公室将适时组织抽查，对各单位推行行政指导工作进行督查总结。今年年底前要实现全市所有行政机关全面推行行政指导工作。

五、推行行政指导工作的基本要求

（一）加强领导，落实责任。行政指导工作是一项经常性、事务性和全局性的工作。为保障行政指导工作的顺利进行，各级行政机关要加强组织领导，形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓、法制部门（机构）牵头、各行政执法部门（机构）共同配合的工作格局，保障推进工作的顺利实施。法制部门（机构）要加强组织协调、指导服务和总结提高，认真研究破解推进工作中存在的问题，提高行政指导的工作水平和整体效能。

（二）重点突出，稳步推进。推行行政指导是一种新型管理方式的探索和创新，是加强机关自身建设，提高管理工作水平，促进机关效能建设，服务经济发展的重要措施，是推进法治盐城建设，促进行政机关依法行政的具体实践。各地、各部门在推进中要突出重点，可在行政许可、行政处罚、行政强制等具体行政行为实施较多的领域优先开展，试点成熟，再逐步推广到其他领域，确保行政指导取得成效。

（三）联系实际，完善提高。各级行政机关要联系工作实际，在实践中不断提高行政指导的工作水平。一要选准突破口。要立足各自职能，抓住工作中的难点、热点、弱点、重点等问题，进行突破，对指导的事项要适时、适地、适机地灵活实施，将行政指导全面导入到行政管理各项工作中去。二要及时总结。注意总结先进经验和做法，善于发现存在的不足，不断完善各项工作机制，做到边实践、边总结、边提高。三要防范法律风险。尽量避免行政指导操作不当，造成违法指导、行政乱指导、行政不作为或者行政乱作为等问题发生，最大限度减少行政纠纷。

（四）严格考核，确保实效。推行行政指导是建设服务型政府的有效举措，也是行政执法工作的有益补充，各级行政机关要将此项工作作为今年全面推进依法行政工作的一项重要内容，加强对这项工作实施情况的督查和考核；市全面推进依法行政工作领导小组办公室将把此项工作作为今年依法行政年终考核的一项主要内容，确保行政指导工作能在全市全面推开，真正取得工作实效。

                                               盐城市全面推进依法行政工作领导小组