《盐城市物业管理条例》解读
一、条例背景及过程
市八届人大常委会第七十四次主任会议讨论通过并得到市委同意，《盐城市物业管理条例》（以下简称《条例》）正式列入2022年立法项目。市住房城乡建设局作为《条例》起草部门，遵循“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作原则，结合盐城市物业管理工作实际，坚持问题导向，广泛调研征求意见，精心组织起草，起草组按照市人大环资城建委、法工委以及市司法局的要求和意见，不断梳理、磨合，历经十次较大程度的修改，从初稿9章119条精简为7章65条，形成《条例》。
二、条例要解决的问题
物业管理涉及千家万户，是一项重要的民生工作。我市物业服务行业起步于1993年，近30年以来市场体量不断扩大，服务领域不断拓宽。近年来随着人民生活水平普遍提高，群众对高质量物业服务的需求日益增长，与不平衡、不充分的物业服务行业发展现状矛盾凸显，物业服务类矛盾纠纷多发。我市为加强物业管理工作，先后出台了《盐城市物业管理实施细则》《盐城市区住宅物业服务企业监督考核办法》《盐城市物业承接查验办法》《盐城市物业服务企业信用评价管理暂行办法》等多部规范性文件，对规范物业服务市场、推动行业健康发展发挥了积极作用，但仍有诸多痼疾难以根除。梳理实践中的难点相对集中在以下几个方面：
1、业主大会制度实施难、普及难、发挥作用难。据统计，目前全市住宅物业项目共1814个，共成立业主自治组织307个，占比仅为16.92%。已组织过业主大会的，绝大多数是通过签署书面意见的形式。其中还有投诉反映部分业主未收到投票通知、书面意见非业主本人签字等弄虚作假情况，建设单位、物管企业、业委会，甚至是街道、社区都有可能参与其中。原因一是业主大会制度设计要求高，普遍超出业主自治能力；二是现行上位法对于争议投票的有效性及救济程序无明确规定；三是业主群体失位，其他利益群体易生纷争。
2、物业服务水平不高，难评定、难救济、难提升。原因一是本市物业收费为包干制，即约定标准、固定收费、盈亏自负，物业企业自然会为提高利润而降低成本；二是物业服务涉及多方面事项，国家未设定统一标准和专业资质，实际服务质量难以认定；三是业主诉讼主张物业服务违约的可行性不强，缺乏话语权和制约手段；四是业主大会组织表决困难，物业企业退出机制运行不畅，市场竞争不充分，物业企业提升服务动力不足；五是部分小区物业费拖欠严重，物业企业无力提升服务质量，形成恶性循环。
3、物业管理区域内的违法违规行为缺乏有效监管。原因一是小区内各类违规行为涉及部门多，部分事项执法边界不清；二是部分部门执法力度不够，接到举报后不及时到场，甚至要求物业企业自行处理；三是部分物业企业对违法违规行为采取包庇态度，甚至有借机收取“违规成本费”的恶劣行为。
4、商品房存在隐蔽质量缺陷，往往在质保期过后形成遗留问题，返修责任难落实。其原因在于前期物业服务企业往往与开发企业存在利益关系，物业承接查验流于形式，住建部《物业承接查验办法》虽然详细规定了程序、方法、要求等规范，但对违规的法律后果、法律责任、救济途径没有充分可行的规定，仅原则性规定了由当事人承担民事责任，实践中难以监管。
5、住宅小区停车难。主要有三类原因，一是部分小区规划配比不足；二是部分开发商只售不租导致车位车库闲置，资源利用不充分；三是少数开发企业、物业服务企业及其关系人投机炒作，拉高租售价格。《民法典》虽然规定了小区车位应首先满足业主需要，但对非业主买卖车位却未作限制，《江苏省物业管理条例》只规定了开发企业在首次分配车位时体现公平的一些规范，对业主间的再流转也没有限制，实践中有囤积车位者自称均是买卖取得，难以通过行政手段进行纠正整改。
6、关于业委会的争议较多。原因一是业主和业主大会缺位，导致对业委会缺乏监督，罢免的救济渠道不畅；二是上位法对业委会的权力边界没有明确限制，《民法典》规定业委会的决定对业主具有法律约束力，《江苏省物业管理条例》规定了业委会经业主大会授权作出决定的几类情形，但均未对业委会作出决定的权力作出限制性规定，实践中存在权力滥用问题；三是上位法对业委会成员的行为规范不完善，住建部《业主大会和业主委员会指导规则》仅规定业委会委员资格终止时应移交档案、印章和财物，救济途径也只是“请求公安机关协助移交”，实践中对多类不良行为缺少监管依据。
从回应人民关切和提升城市管理的角度，我市亟需针对性地细化明确、补充落实上位法相关规定，以解决实际问题。
三、条例立法依据
（一）主要法律法规依据。《条例》主要依据《中华人民共和国民法典》《物业管理条例》《江苏省物业管理条例》等法律法规，以及住建部《业主大会和业主委员会指导规则》《物业承接查验办法》等规章，结合我市实际，进行细化和补充。
（二）主要政策依据。《条例》参照出台的各类政策文件，包括中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》、住房和城乡建设等部门《关于加强和改进住宅物业管理工作的通知》、住房和城乡建设等部门《关于推动物业服务企业加快发展线上和线下生活服务的意见》、省政府《关于提升社区物业服务水平促进现代物业服务业发展的指导意见》、省高院等5部门下发的《关于建立健全物业纠纷多元化解机制的指导意见》等文件精神，立足现状，谋划长远，体现了时代特色。
（三）借鉴外市的经验做法。收集研究23个省、市条例，主要调研和参考南京、无锡、苏州、淮安、深圳、佛山等地的不同做法，结合实际优化完善。
四、《条例》的框架结构
《条例》讨论稿共7章65条，其中除几条通用条款以外，约有10条是对上位法的梳理整合，约有19条含细化补充的内容，约有25条含创设性内容。框架结构及主要内容为：
第一章，总则。主要规定立法依据、适用范围、行政管理的任务要求和原则、职责分工等。
第二章，物业管理区域。主要规定物业管理区域的划分、物业管理区域档案、物业管理区域调整。
第三章，业主和业主大会和业主委员会。规定业主的权利和义务、首次业主大会筹备、业主大会的信息送达规范、业主小组和业主代表、业主委员会相关程序规范及救济途径，业主委员会的任职资格考察、职责、权力边界、义务和规范等。
第四章，物业管理和物业服务。主要规定物业服务人、前期物业管理、物业承接查验、物业费、物业服务人的公示义务和行为规范、解聘物业服务人等。
第五章，物业使用与维护。主要规定利用共有部分进行经营、公共收益、停车资源优化配置、各类违规行为及执法主体、装饰装修进出场规范、应急维修的情形、应急维修代修、老旧小区长效机制等。
第六章，法律责任。针对违规行为分别增设了行政处罚条款，包括业主委员会成员挪用、侵占业主共有财产，物业服务人挪用、侵占业主共有财产，物业服务人未尽公示信息义务，物业服务人未将公共收益单独建账、独立核算，物业服务人、业主委员会包庇违法违规行为，另外还规定了信用监管有关事项和相关国家工作人员违法的法律责任。
第七章，附则。解释相关用语，明确条例实施时间。
五、《条例》的起草思路和重大制度设计
当前物业管理领域存在诸多问题，可以归结为“业主缺位、业委会越位、物业企业出轨、政府监管失灵、司法救济堵塞”。三类民事主体（业主、业委会、物业企业）有二方畸强、一方畸弱，又不能通过有效的政府监管和司法手段进行制约和调节，导致“结构性塌方”现状。归纳其原因，一是上位法不够健全、操作性不强、体制机制不够完善，二是既有的行政执法执行不力，三是民事主体的素质水平有待提高。《条例》的主要任务，就是在顶层制度设计的基础上，在上位法的框架内，科学调整和平衡业主、业主委员会、物业服务人三者的权利义务关系，以“扶持缺位、规范越位、打击出轨”矫正三方主体的地位和行为，强化行政监管和司法救济两个“调节棒”的作用，畅通三者相互沟通、相互制约的渠道，从而修复三者动态平衡的机制。
（一）对业主——侧重于保障权利
1、保障知情权。关系到维修资金被滥用、公共财产被侵占、车位车库资源分配不合理等难点问题，保障知情权是构建有效监督和救济机制的前提。《条例》规定了建设单位的明示义务、业委会和物业服务人公示信息的义务，其中包括住宅专项维修资金、物业共用部位和共用设施设备、人民防空工程、公共收益、车位车库等受关注较多的信息，并增设了相应的处罚条款。
2、保障监督权。关系到业主大会作出决定、公共收益以及违法违规的查处等业主权益可能受到侵害的各类事项，保障监督权是畅通救济途径的关键。《条例》规定了业主大会违反法定程序作出决定的救济程序，规定了应当公示举报渠道或方式，规定业主可以对公共收益进行委托审计，还具体规定了小区内各类违规行为的情形及查处职责主体。
3、保障决策权。即推进规范落实业主大会制度。《条例》规定物业行政主管部门建立和优化物业管理公共服务平台，为业主开展决策投票等活动提供便利条件，相关平台建设工作已在条例起草阶段同步开展试点使用；明确业主大会召开前须将会议通知、议程议题、表决事项等信息送达全体业主，同时参照民事诉讼法的规定对送达要求适当放宽，细化增加了手机短信、通用社交软件信息等送达方式，降低了业主大会的组织难度。
（二）对业主委员会及其成员——侧重于限制和规范
4、限制任职。落实上位法关于“业主委员会成员应当由履行业主义务，热心公益事业、责任心强，具有一定组织能力的业主担任”的规定，增设了业委会选举前由社区对候选人进行考察，考察情况反馈给业主大会的程序环节。
5、限制决定权。如前所述，业委会在法律性质上应当是业主大会的执行机构，但上位法未对其作出决定的权力边界作出限制。《条例》依据上位法具体列出了业主委员会可以经授权作出决定的事项，同时从法理上考量，规定了两个“不得”，一是依法应由全体业主共同决定的事项，业主委员会不得代为作出决定，二是其他可能对业主权利、义务产生负面影响的事项，未经业主大会授权，业主委员会不得擅自作出决定。
6、规范履职行为。《条例》规定了业主委员会的公示义务，以及业主委员会成员的禁止性行为，并增设了部分处罚条款。
（三）对物业服务人——趋于更加严格的规范
7、严格规范物业承接查验行为。如前所述，现行制度对于承接查验不到位的法律后果、法律责任、救济途径并无具体可行的规定，仅原则性规定了由当事人承担民事责任，实践中难以救济和监管。《条例》增加了物业承接人在承接查验中制作保存影像佐证资料的义务，对承接物业质量责任分情形作了界定，尤其是物业服务人不能如实完整提供影像佐证资料，导致无法确定质量责任主体的情形，由物业服务人承担相应的法律责任。
8、严格规范利用共有部分进行经营的行为。针对实践中利用共有部分进行经营征得业主同意的环节往往流于形式的问题，《条例》参照《江苏省物业管理条例》相关条款作了进一步细化，即前期物业服务人利用业主共有部分进行经营的，应当在前期物业服务合同中对范围、要求、收费标准、财务管理要求、审计、公示及查询办法等基本事项作出具体约定，否则视为未经业主大会同意，不得用于经营；规定公共收益应当单独建账、独立核算并可以进行审计；规定了物业服务人不得挪用或者侵占公共收益等业主共有财产，并增设了相应的处罚条款。
9、严格监督物业服务人对违法违规行为的劝阻制止和报告义务。针对实践中部分物业服务企业怠于履行该义务，甚至故意包庇，更甚至勾结开发商诱导业主搭建违章建筑等违规行为，以此谋取非法利益的现象，《条例》作了细化和禁止，并增设了相应的处罚条款。
10、规范物业服务人的其他禁止性行为。《条例》规定了针对物业服务人的10类禁止性行为，其中在国务院《物业管理条例》和《江苏省物业管理条例》以外增加了几项，分别是“未经业主大会同意提高物业服务收费标准”，“出售、泄露或者非法使用业主、物业使用人信息”，“强制业主、物业使用人通过指纹、人脸识别等生物信息方式使用共用设施设备”，均是实践中投诉反映较多的问题。
（四）畅通业主、业委会、物业服务人相互沟通和制约的渠道
11、物业服务质量监督机制。《条例》增设职责规定，市物业管理行政主管部门指导和监督物业服务人履行法定义务，建立物业服务质量评价机制。立法后将配套推进相关工作，建立评价结果与物业费、与业主选聘物业企业、与物业企业退出的挂钩机制。
12、物业领域违规举报渠道。条例在上位法基础上细化补充了物业服务人、业委会的信息公示内容，保障业主和业委会的知情权，这是业主行使监督权的前提。《条例》还梳理细化了各类违规行为的执法职能部门，并规定由各属地政府制定具体公示内容，在各物业小区统一公示，以解决部门之间推诿扯皮的问题。在条例出台后，须配套加强纪检监督以确保落实。
六、《条例》的特色和亮点
（一）填补上位法空白
1、完善业主大会投票争议的相关规定。主要是明确了争议性投票决定的有效性、救济程序等事项。《条例》规定，业主认为业主大会决定违反法定程序并提出异议后，由主管部门或属地政府核查；经核查属实的责令限期整改，暂缓执行原决定，并向全体业主公告；整改情况经核查机关确认，区分情况决定继续执行或者撤销原决定，并向全体业主公告。
2、完善物业承接查验的相关规定。主要是强化物业承接查验中的“留痕”环节要求，明确法律责任和法律后果。住建部《承接查验管理办法》出台于2010年，当时的智能手机应用还未普及广泛，办法对于物业承接查验的留痕要求仅限于“书面记录”。实践中前期物业企业与建设单位存在先天性的利益关系，物业承接查验往往流于形式。近年来手机更新换代，拍摄功能普及，行政执法全过程记录制度也全面推行，原有制度设计中的“书面记录”凸显为监管薄弱环节。《条例》在《物业承接查验办法》的基础上，增加了物业承接人制作保存影像佐证资料备查的义务，一方面具备充分的可行性，没有过多地增加物业承接人的负担，另一方面也是对物业承接人的保护，避免其受到建设单位的裹挟、引发责任纠纷。《条例》还对物业质量责任分情形作了界定，尤其是物业服务人不能如实完整提供影像佐证资料，导致无法确定质量责任主体的情形，由物业服务人承担相应的法律责任。
3、明确业委会的权力边界，规范业委会成员行为。现行上位法未对业委会权力作出明确限制，对业委会成员的行为规范也不够完善。《条例》具体列出了业委会可以经授权作出决定的事项，同时从法理上明确权力边界，规定了两个“不得”，即：依法应由全体业主共同决定的事项，业主委员会不得代为作出决定，其他可能对业主权利、义务产生负面影响的事项，未经业主大会授权，业主委员会不得擅自作出决定，从而为实践中判断业委会决定是否“越权”提供认定标准。此外，《条例》还规定了业委会的公示义务，以及业主委员会成员的禁止性行为，为行政监管提供依据。
（二）强化行政执法
4、“执法进小区”具体到事项、明确到部门。针对部门之间执法边界不清的问题，《条例》规定了物业管理、城乡建设、公安、自然资源和规划、城市管理、市场监督、发展改革、消防救援、卫生健康、园林等各个部门的具体职责，还规定了16项普适性禁止性行为表现，并逐项明确到具体执法部门。
5、加大对群众反映强烈事项的执法力度。打击建设单位或物业服务人利用信息不对称侵犯业主合法权益的行为。信息公开透明是保护业主合法权益的首要前提，《条例》区分未明示、公示信息和明示、公示不实信息两类情形，分别设定不同程度的处罚。打击侵犯业主共有财产权利的行为。增设对业委会成员或物业服务人挪用、侵占业主共有财产的处罚，以及对物业服务人未将公共收益单独建账、独立核算的处罚。
（三）以人为本，与时俱进
6、将近年来新出现的侵害业主人身权益的违规行为纳入监管。如“出售、泄露或者非法使用业主、物业使用人信息”，“强制业主、物业使用人通过指纹、人脸识别等生物信息方式使用共用设施设备”等，列入禁止性行为规范，以满足新时期人民群众更高的保障需求。
7、确认业主大会组织中电子信息送达方式的合法性。考虑到业主大会的组织难度，结合当前高速发展的信息化水平，参照司法领域近年来对送达方式的改革调整，《条例》适当放宽了业主大会的会前通知送达要求，增加了手机短信、通用社交软件信息等送达方式，为下一阶段利用网络平台、手机APP组织业主大会奠定合法性基础。
8、保护业委会成员的个人合法权益不受侵害。近年来社区治理、小区管理越来越多地使用微信等公众信息平台，需要提倡合法、理性交流，避免针对业委会成员这一特殊少数群体的人身攻击，杜绝“网络暴力”。《条例》依据宪法设立专条规定，保护业主委员会成员合法的私有财产和人格尊严不受侵害，提倡业主通过合法、合理的渠道和方式提出意见、建议，禁止侮辱、诽谤和诬告陷害，虽然在操作性上有一定局限，但为了宣示正确的价值导向，是具有必要性、前瞻性、预防性的。
9、为物业服务人参与抗疫等应急工作依法提供保障。抗疫期间，很多物业服务企业积极配合，落实政府要求的各项应急处置措施，投入大量人力、物资，增加较多支出。《条例》参照住建部、省政府近期出台的对物业企业进行帮扶、资金补助的相关政策，规定街道办事处（镇人民政府）应当进行指导并给予物资和资金支持，政府委托物业服务人承担公共服务事项的，应当支付相应费用。
七《条例》出台后的配套工作
法的生命在于实施。并且单以《条例》推进解决诸多难题是远远不够的，需要一系列配套工作加以落实。
初步谋划的配套工作有：开展《条例》宣贯活动；建设并推广业主大会电子投票平台，全面推进业主大会和业委会、物委会成立；制定业委会候选人考察统一标准，组织社区培训应用；各属地确定违规举报职责分工和举报渠道，组织物业企业做好公示；开展执法普法进小区活动；制定失信行为负面清单，落实认定违约失信行为和失信信息归集共享工作；制定物业承接查验影像记录规范并推广落实；建立物业服务质量评价机制，探索评价结果与物业费、与业主选聘物业企业、与物业企业退出的挂钩机制；取消不合法的民事立案限制，提升审案效率，纪监部门落实督察问责；老旧小区整治中因地制宜建设停车场，开发改建经营性用房，建立以公共收益贴补物业服务支出的长效机制；加快推进智慧停车系统建设，等等。